05 Feb 2013

Doctorado por la Universidad Complutense de Madrid, es uno de los especialistas en derecho constitucional más reconocidos de México. Como funcionario público, destaca su labor como procurador de Justicia del Distrito Federal y General de la República entre 1992 y 1994. Como universitario, ha sido abogado general de la UNAM y director del Instituto de Investigaciones Jurídicas. Autor de los libros El control del poder y La parlamentarización de los sistemas presidenciales, es también miembro de la Academia Mexicana de la Lengua, El Colegio Nacional y la Academia Nacional de Ciencias Morales y Políticas de Argentina.

Cambios constitucionales en el mundo

Ya en esta década, digamos, en los primeros 12 años de este siglo, han sido formuladas 45 nuevas constituciones en el mundo, por lo que podríamos decir que la actividad en ese orden ha sido intensa. En la última década del siglo XX fueron 55 las constituciones nuevas, esto indica que el mundo está cambiando mucho en el orden institucional y que Escocia, que ya ha anunciado su interés de tener una constitución escrita, se podría sumar a esa corriente en los próximos años si es que se convierte en un país independiente.

Carta Magna de 1917: parchar o reescribir

Yo no considero que nuestra Constitución esté estrictamente “parchada”; el concepto de “parche” se refiere a una adición inútil y ese no es el sentido que tienen las reformas constitucionales. El problema no es si las reformas han sido útiles o no ―que desde mi punto de vista sí lo han sido en su mayoría―, sino que su redacción, la técnica utilizada y el lenguaje empleado tienden a ser contradictorios. Muchas veces se reforma una parte de la Constitución sin tener en cuenta el resto de la misma y entonces se generan problemas de sistematicidad. 

Por lo mismo, yo estoy convencido de que la Constitución sí debe ser renovada en cualquiera de los sentidos. O tomamos la Carta Magna y la reordenamos para que diga mucho de lo que dice, pero de una manera más sistemática, o bien, hacemos una nueva sin tener que convocar a un Congreso Constituyente. 

Una discrepancia que algunos colegas de este instituto tenemos es que hay quien piensa que debería convocarse a un nuevo Constituyente y yo creo que el procedimiento puede ser el de una reforma de la Constitución de 1917, de la misma forma que la Constitución del ‘17 reformó la de 1857. En el ‘17 sí hubo un Congreso Constituyente porque había una situación de discontinuidad institucional por virtud de la Revolución; pero si no hay discontinuidad institucional, el poder reformador ordinario, que está integrado por el Congreso de la Unión y por los congresos de los estados, la pueden modificar completamente sin ningún problema. Creo que es necesario modificarla, que hacia allá vamos.

Vamos hacia el primer centenario de la Constitución: si para 2017 no hemos hecho un ejercicio de actualización y reordenación de la Carta Magna, más las reformas institucionales que son necesarias ―particularmente en cuanto al régimen de gobierno―, entonces la opinión pública del país estará muy sensible y creo que será favorable a una nueva Constitución. 

El marco jurídico cuando Valadés fue procurador

Hemos preservado muchos de los problemas que ya tenía la Constitución, particularmente la concentración del poder en el presidente, pero hace 20 años aún había en México un partido hegemónico y la racionalidad de la Constitución era acorde con ese partido hegemónico, es más, la Constitución se había ido amoldando a la presencia de un partido hegemónico. ¿Qué quiere decir esto? Que se trataba de un partido que tenía mayoría en la presidencia, en el Congreso federal, en los congresos estatales y en las gubernaturas de los estados. 

Cambió el sistema electoral en el país, se modificó la naturaleza de nuestro régimen. Pasó de ser un régimen de partido hegemónico a uno democrático plural, pero la estructura del poder quedó intocada, es decir, el poder sigue todavía estructurado como en el periodo hegemónico: con una gran concentración de facultades en el presidente, con un sistema representativo muy deficiente en cuanto a que no tiene oportunidades de ejercer controles  políticos con relación al gobierno, y con una ciudadanía que tiene derechos mutilados, que puede elegir a los representantes, pero no controlarlos. De manera que tenemos nada más una parte de nuestros derechos democráticos, que son los electorales, pero no los derechos democrático-políticos, que implican que podamos controlar a nuestros representantes. 

El Pacto por México  y las reformas estructurales que vienen 

La reforma educativa es un paso importante, ya está en curso, ya se planteó la reforma constitucional, ahora tendrá que venir la legislación de desarrollo, la legislación ordinaria y luego ya la implantación o aplicación de lo que allí se contiene. Creo que es un paso importante. Ahora, en el Pacto por México, que me parece que incluye muchos aspectos de enorme importancia, no ha habido una priorización de los puntos que contiene, son alrededor de 95 puntos y todos aparecen en igualdad de condiciones. Pero además no se jerarquizó su importancia, tampoco se estableció la prioridad en cuanto a los tiempos. Se advierte, por ejemplo, que una de las primeras reformas que se van a promover es la que tiene que ver con energía y con el régimen hacendario fiscal.

Desde mi punto de vista, la prioridad debió haber sido el gobierno de coalición y el sistema representativo que están abordados en el pacto; no importa el orden de la enunciación, lo que importaba era el orden de la aplicación. ¿Por qué debieron hacer la prioridad? Porque justamente lo que no tenemos son derechos democráticos que nos permitan ejercer controles políticos, que nos permitan que los funcionarios sean políticamente responsables entre los órganos de representación del país y que los mexicanos electores podamos tener controles al elegir a nuestros representantes, y eso solo se consigue con la reelección de los mismos. Los controlamos en la medida que los reelegimos o no. 

En esas condiciones, abordar reformas como la de energía o la hacendaria puede encontrarse con graves tropiezos porque habrá enormes dudas importantes con relación a los objetivos reales de esas reformas. Yo puedo entender lo que se plantea en cuanto a que se facilite la inversión de capital privado en la industria petrolera, pero para muchísimos mexicanos ese podría ser solo un primer paso hacia la privatización del petróleo, a lo cual muchos nos oponemos. Una cosa es la participación en la industria del petróleo de una inversión privada, regulada y controlada por el Estado, y otra cosa es la privatización, o sea, la enajenación del patrimonio nacional. Esto ya nos ha ocurrido, y por carecer de controles políticos los gobiernos han actuado de una manera excesiva. Por ejemplo, después de que la banca era mexicana, se dijo: vamos a privatizar la banca, pero también se nos dijo que nunca se extranjerizaría, y el hecho es que se vendió la banca a los particulares y después se suprimieron las limitaciones para que los extranjeros pudieran adueñarse de ella. Hoy en su mayoría, la banca no es mexicana, es extranjera. 

Los recursos que genera el sistema bancario mexicano no son para favorecer el desarrollo del país, sino para remitirse al extranjero. No hay abaratamiento del crédito en México, no hay retención de las ganancias obtenidas por el sistema bancario, todo se va al extranjero. Resulta que todos los mexicanos estamos contribuyendo a paliar la crisis financiera y económica de España, por ejemplo, porque la mayor parte de las ganancias de los bancos españoles en México se van para allá, entonces lo que no podemos permitir es que eso que ya pasó con la banca pase con el petróleo. 

Ya se nos dijo, “vamos a privatizar los ferrocarriles en el país para que haya más inversión”. Hoy, que son privadas, hay menos redes ferroviarias que cuando eran públicas, de manera que ya tenemos una experiencia que ha sido absolutamente negativa y que ha consistido básicamente en que los funcionarios que toman las decisiones no están sujetos a control político por parte de los representantes de la nación. En esos términos, una reforma en materia de petróleo o una reforma en materia hacendaria puede representar riesgos, puede dar lugar a muchas suspicacias y puede finalmente no ser aplicada. Por no dársele prioridad a la política, por equivocarse en el orden de los temas, es posible que se pongan en riesgo las reformas energética y fiscal. 

El Pacto por México, ¿primer paso hacia el gobierno de coalición?

El solo pacto ya es una forma de coalición porque en este momento ya está definido un programa legislativo, no por la acción unilateral del gobierno, sino por una conciliación de opiniones entre el gobierno y las 3 fuerzas políticas mayoritarias en el país. De manera que ya es una parte y una forma del ejercicio de coalición. Hemos pasado ya de las viejas coaliciones electorales, que dan lugar a muchas confusiones, a una nueva forma  de coalición incipiente que consiste en la definición de un programa legislativo. Es un paso muy importante el Pacto por México, lo veo como una señal muy alentadora que espero tenga éxito; tiene problemas como el que ya señalé, de no haber identificado las prioridades, pero eso es subsanable en la aplicación misma del pacto, podrá ser subsanado en las próximas semanas o meses. Lo importante es que se trata de un  acuerdo que no tiene precedentes en México. 

Hemos tenido pactos de naturaleza trilateral o tripartita ―así fueron llamados muchas veces―, que estaban orientados fundamentalmente a los aspectos económicos  o de cooperación social. Hemos tenido pactos políticos que estaban orientados fundamentalmente a las reformas de carácter político o electoral, pero un instrumento que comprendiera todo el elenco de temas que incluye el Pacto por México, donde está lo económico, lo social, lo educativo, los aspectos concernientes a la investigación, la distribución del ingreso, los problemas hídricos del país, los problemas agrícolas y los problemas políticos, un pacto de estas características, no se había presentado antes en México.

La Ley de protección a víctimas del delito

Creo esta ley sí contiene visos de inconstitucionalidad porque, entre otras cosas, está obligándose a los estados y a los municipios, sin que el Congreso de la Unión haya tenido facultades para ello. Eso en la primera percepción. Por otra parte, hay muchos aspectos indefinidos en esa ley, es una ley mal redactada, mal planteada, es una ley que tendrá que ser reformada, dará muchos problemas al Estado mexicano en cuanto a su aplicación y tampoco va a resolver los problemas de fondo de las víctimas del delito. Espero que sí haya la sensibilidad suficiente por parte del Congreso para reformarla y entiendo que ya en el Senado van a dar los primeros pasos para escuchar la expresión de los técnicos y mejorar los términos en los que está redactada actualmente.

Las enseñanzas jurídicas del caso Florence Cassez

La primera, que los excesos de la policía, también resultado de la ausencia de controles políticos sobre los órganos de seguridad del Estado, dieron lugar a uno de los espectáculos más bochornosos que hayamos vivido, ya no solo en la parte jurídica, en la que hubo clarísimas infracciones al procedimiento, sino también la exhibición que esto representó para el país, que ha sido ridiculizado en el mundo. Lamentablemente, el gobierno mexicano no adoptó los mecanismos de atenuación de los efectos que este caso iba a tener, y el gobierno de Francia ha humillado a la nación mexicana como no lo había hecho desde la intervención francesa en el siglo XIX. Nunca desde entonces el gobierno francés había tratado tan despectivamente a nuestro país en su conjunto como ha ocurrido en 2013.

El lenguaje de género y la cultura jurídica

La lengua es clave en la redacción de las normas y también la ayuda en su aplicación. El descuido que se ha tenido en ese sentido es enorme. Le voy a poner un ejemplo: en el Artículo 4º de la Constitución ya se incorporó lo que se conoce como lenguaje de género, y entonces se habla de los derechos de las niñas y de los niños cuando el genérico en español en plural es el género gramatical masculino y nadie se ofende por eso y se entiende que en donde dice que están prohibidos los esclavos no quiere decir que estén permitidas las esclavas. Pero si se lee la Constitución ya con esta forma equívoca que se le ha venido introduciendo, ¿a qué da lugar? A que si nos vamos un poco más adelante, nos encontramos que la propia Constitución establece que los funcionarios y empleados públicos están obligados a respetar el derecho de petición de los mexicanos. Se puede entender que las funcionarias y las empleadas públicas no están obligadas a respetar ese derecho y que ese derecho nada más corresponde a los mexicanos y no a las mexicanas. 

La redacción es un aspecto muy importante de la técnica constitucional, de la técnica legislativa, de la técnica de resolución que se adopta en los programas jurisdiccionales y es algo que no se puede pasar por alto. Qué bueno que usted trae a la conversación el tema y celebro que a través de ese medio que ustedes tienen, que es tan flexible, llegue a quienes lo leen esta convicción de que es necesario que nuestros legisladores y nuestros administradores y nuestros juzgadores utilicen el lenguaje de la manera más razonable y más responsable posible.

Legalización de la marihuana, ¿medida positiva en la lucha contra el narcotráfico?

No, no es una medida positiva porque una cosa es legalizar ciertos aspectos del uso de una sola de las drogas, como el uso recreativo de la marihuana, y otra cosa es todo el resto de las drogas, cuyo consumo se ve potenciado por el aumento del consumo de la marihuana. De manera que, lejos de ayudar en el combate al narcotráfico, dificulta estas acciones porque además sigue habiendo segmentos de tráfico de drogas que siguen siendo ilegales. Así que diferenciar lo que es legal de lo que es ilegal, cuando muchas veces los mismos traficantes trafican con lo que será legal en EU y lo que seguirá siendo ilegal, no genera sino confusión.  Yo creo que es un error. Los efectos que ya se han tenido con experiencias semejantes en Europa, particularmente en Holanda, no han dado buenos resultados y eso está plenamente demostrado.

Creo que la legalización de la marihuana es una especie de concesión demagógica que se está haciendo en algunos estados de EU, sobre todo porque ha sido un tema que se ha sometido a la votación referendaria  en los estados en donde ha sido adoptado y esto siempre da lugar a que se tomen decisiones sobre bases más emocionales que racionales. 

El presidencialismo mexicano

Estoy convencido de que vamos a un nuevo régimen de gobierno, puede seguir siendo un sistema presidencial pero un sistema presidencial racionalizado al que suele llamársele en algunos lugares “semipresidencial”, en otros lugares “semiparlamentario”. Ya los calificativos resultan irrelevantes, lo importante es que hay que aprovechar los aspectos positivos del sistema presidencial, como por ejemplo el establecimiento de un periodo fijo para su duración, cosa que no ocurre en un sistema parlamentario que siempre depende de que pueda cambiar la confianza de los integrantes del parlamento. La duración del periodo depende del gobierno, a menos que este tenga una mayoría consistente en el Parlamento; pero cuando se trata de gobiernos de coalición, la inestabilidad es una incógnita porque en cualquier momento, al romperse una coalición en un sistema parlamentario, cae el gobierno. En un sistema presidencial no, puede haber coalición, lo cual ayuda a que el sistema sea más dinámico y fluido y dé mejores resultados, pero si se rompe la coalición se interrumpen muchos efectos positivos en cuanto a resultados, mas no se traduce en inestabilidad política porque el gobierno subsiste, aun en condiciones de gobierno minoritario. 

De manera que el sistema presidencial tiene muchas ventajas en ese sentido sobre el parlamentario. ¿Qué ventajas tiene el parlamentario? En este sistema hay una mayor relación y mayor interacción entre gobierno y representantes, y eso se puede conseguir de todas maneras en un sistema presidencial cuando se racionaliza su funcionamiento y cuando se le introducen elementos de origen parlamentario.

En este momento, de alrededor de 70 sistemas presidenciales que hay en el mundo, en 50 ya están presentes elementos de carácter parlamentario en los que hay un gabinete, un jefe de gabinete, responsabilidad del gabinete ante el Congreso o el Parlamento y posibilidad de censura a los miembros del gabinete. Es decir, son muchos los aspectos de parlamentarización de los sistemas presidenciales que los han hecho mucho más funcionales. Cuando se hace este tipo de reformas se tienen órganos fuertes de poder. 

Nosotros hoy tenemos una ciudadanía débil porque no tiene control sobre sus representantes, un sistema representativo débil porque no tiene control sobre el gobierno, y un gobierno débil porque no cuenta con mayoría en el Congreso. Lo que necesitamos en un sistema democrático es que todos los órganos sean fuertes, que la presidencia sea fuerte, que el Congreso sea fuerte y que la ciudadanía sea fuerte. Si la ciudadanía puede controlar a sus representantes, es una ciudadanía fuerte. Si los representantes pueden controlar al gobierno, eso es un sistema representativo fuerte. Y si el gobierno para cumplir con sus tareas y su programa de trabajo construye una mayoría en el Congreso, es también un gobierno fuerte. No hay democracia que funcione con debilidades estructurales. En la democracia todos los órganos del poder deben tener una enorme fortaleza, pero una fortaleza nacional, no una fortaleza que se traduzca en la capacidad de actuar de manera arbitraria o de manera irresponsable.

 

Fotografía de portada: Stephanie Hernández

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Esmeralda Cortés

Es licenciada en administración y experta en relaciones públicas. Actualmente estudia análisis político en el CIDE.

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